Art. 289 - A Resolução Contran 404/12 e o processo administrativo de trânsito, por Julyver Modesto de Araujo
Apesar de a doutrina utilizar, comumente, a palavra “processo” para designar a atuação jurisdicional do Estado (centrada na figura do Poder Judiciário), frente uma relação conflituosa entre partes, e o termo “procedimento” para se referir a uma sucessão de atos regulada pelo Direito (como é o caso das etapas procedimentais de aplicação de uma multa de trânsito), o fato é que o próprio Código de Trânsito optou por nominar o seu Capítulo XVIII como “Do processo administrativo”, estabelecendo, do artigo 280 a 290, os atos concernentes à atuação sancionadora do Sistema Nacional de Trânsito.
O processo administrativo de trânsito pode ser compreendido, desta forma, como o “conjunto articulado de providências dos órgãos de trânsito, no âmbito de suas competências e dentro de sua circunscrição, frente às condutas infracionais na utilização da via pública, para a imposição das penalidades administrativas de trânsito, e os seus correspondentes recursos”.
Desde outubro de 2003, vigora, em complemento ao Capítulo XVIII do CTB, a Resolução do CONTRAN nº 149/03, que, além de reforçar regras já constantes do Código, estabelece ritos específicos a serem atendidos pelos órgãos aplicadores de penalidades, os quais haviam sido alterados pela Resolução do CONTRAN nº 363/10, que entraria em vigor em 01/07/12 (conforme prorrogação de prazo dado pela Deliberação nº 115/11).
Entretanto, no mês de junho de 2012, novas mudanças foram promovidas, pela Resolução do CONTRAN nº 404/12, que revogou a de nº 363/10 (republicação no Diário Oficial da União de 25/06/12) e, a partir de 01/01/13, revogará e substituirá a de nº 149/03.
Obs.: A data de entrada em vigor da Resolução n. 404/12 foi prorrogada para 01/07/13, pela Resolução n. 424/12.
Abaixo, apontarei as QUINZE principais mudanças que ocorrerão (a ordem segue, tão somente, a sequência com que tais informações aparecem na nova regulamentação):
01. Assinatura do agente, no auto de infração de talão eletrônico
O talão eletrônico, para lavratura do auto de infração, já era previsto no artigo 2º da Resolução nº 149/03, sendo previsto, em seu § 2º, que, quando fosse impresso o auto elaborado, deveria conter os dados mínimos no artigo 280 do Código de Trânsito Brasileiro, o que incluía o seu inciso V, que prevê a identificação do agente autuador. Tal previsão ocasionava o questionamento quanto à necessidade ou não de assinatura do agente no auto eletrônico, o que foi dirimido com o § 2º do artigo 2º da Resolução nº 404/12, que assim dispõe: “quando impresso, será dispensada a assinatura da autoridade ou de seu agente”.
A Portaria do DENATRAN nº 141/10, que estabelece requisitos e especificações mínimos do talão eletrônico, esclarece melhor ainda a questão, nos seguintes termos: “A assinatura da autoridade de trânsito ou de seu agente será obrigatória somente quando o Auto de Infração do Talão Eletrônico for impresso no ato do seu preenchimento” (artigo 4º, parágrafo único).
02. Assinatura do infrator como prova de notificação
O artigo 280, inciso VI, do CTB prevê que a assinatura do infrator vale como notificação do cometimento da infração, o que foi delimitado pela Resolução nº 149/03, nas seguintes situações: I – infração de responsabilidade do condutor; e II – condução do veículo pelo proprietário, em infração de sua responsabilidade. A primeira possibilidade, todavia, foi retirada da Resolução n.º404/12, que passou a reconhecer a assinatura, como prova de notificação, apenas quando o proprietário estiver à condução do veículo (e, ainda assim, desde que o auto de infração contenha o prazo para apresentação da defesa da autuação).
Citada mudança é importante, já que a notificação da autuação é sempre encaminhada ao proprietário, tornando-se necessário o seu conhecimento sobre o ocorrido, ainda que outra pessoa esteja conduzindo o veículo, no momento da autuação.
03. Notificação por Edital
O artigo 3º, § 3º, da Resolução nº 404/12 criou a possibilidade de publicação da notificação da autuação por Edital, o que foi regulamentado detalhadamente pelo artigo 12 da norma em apreço (o qual abrange tanto a notificação da autuação, quanto da penalidade), sendo facultado, ao órgão de trânsito, a disponibilização das informações na Internet.
Embora o objetivo tenha sido dar maior transparência aos atos praticados pelos órgãos de trânsito, existem alguns questionamentos proporcionados pela nova regulamentação: o principal deles é se a existência desta notificação por Edital pressupõe ou não a necessidade de expedição das Notificações com Aviso de Recebimento (AR), tendo em vista que o dispositivo mencionado prescreve que “esgotadas as tentativas para notificar o infrator ou o proprietário do veículo por meio postal ou pessoal, as notificações de que trata esta Resolução serão realizadas por edital...”; ora, num primeiro momento, a impressão que se tem é que somente é possível saber se foram esgotadas as tentativas, se houver uma comprovação, por parte do interessado, de que ele recebeu as notificações.
O interessante é que a exigência de Aviso de Recebimento não consta em nenhum dispositivo da legislação de trânsito, nem no CTB, nem nas duas Resoluções sob análise; aliás, mantendo-se o entendimento da Resolução nº 149/03, a atual prescreve que, quando utilizada a remessa postal, a expedição se caracterizará pela entrega da notificação à empresa responsável por seu envio (artigo 3º, § 1º); ou seja, a comprovação da notificação não se dá com o recebimento pelo proprietário, mas pelo despacho junto aos Correios (o Aviso de Recebimento, na verdade, ERA previsto na Resolução do CONTRAN nº 829/97, a qual foi considerada revogada pelo CONTRAN, desde que o Código entrou em vigor, por conflitar com ele – Resolução nº 148/03).
O fato é que, atualmente, não existe uma padronização: alguns órgãos de trânsito utilizam este procedimento, mas vários encaminham as notificações por remessa simples.
Não obstante a reclamação de alguns infratores, de que não foram notificados (o que poderia ensejar a predileção pelo AR), entendo que tais questionamentos devem apenas motivar a abertura de novos prazos (como consta na própria Resolução nº 404/12, que apontarei ao final), seja para indicação do condutor, defesa da autuação, pagamento da multa com desconto, ou recurso contra a penalidade, sem acarretar o cancelamento da penalidade aplicada.
Se não utilizado o AR, entendo que a previsão de notificação por Edital restringe-se a poucos casos, pois, sendo entregue a notificação nos Correios, não estariam “esgotadas as tentativas” (a única situação assim enquadrada seria aquela em que a correspondência fosse devolvida, por “destinatário desconhecido” ou “endereço incorreto/inexistente” – não se confundindo com endereço desatualizado, pois, para este, o Código prevê a validade da notificação – artigo 282, § 1º).
Particularmente, sou totalmente contrário à expedição do Aviso de Recebimento, pelos seguintes motivos:
I – falta de previsão legal (a Administração pública deve atender ao princípio da legalidade estrita, fazendo apenas o que está descrito expressamente na lei – artigo 37 da Constituição Federal);
II – encarecimento desnecessário (e exorbitante) da remessa postal, com utilização inadequada do dinheiro público (ressalta-se que a realização de despesas não autorizadas em lei caracteriza ato de improbidade administrativa, conforme artigo 10, inciso IX, da Lei nº 8.429/92); e
III – a utilização de AR também não dá total garantia de que o proprietário será realmente notificado (já li recursos em que o interessado alegava que foi justamente o AR que impediu o seu conhecimento sobre a autuação/penalidade, pois a correspondência não foi deixada na caixa de Correios em sua residência, durante o período de sua ausência)
04. Dados do condutor qualificado, na notificação da autuação
Quando o condutor for qualificado, no auto de infração, os seus dados deverão constar da notificação da autuação (sem a necessidade, óbvia, de se manter o Formulário de identificação do condutor) – artigo 3º, § 5º, da Resolução nº 404/12.
Este procedimento trará dois desdobramentos, no processo administrativo de trânsito: o primeiro é que o proprietário terá conhecimento, na notificação, de quem estava conduzindo seu veículo quando foi autuado; e o segundo, será um maior controle sobre as indicações do condutor, já que, no procedimento atual, se o órgão de trânsito não tomar a devida cautela, é possível inserir informações falsas, prestadas pelo proprietário, no Formulário de identificação do condutor, em infrações nas quais houve a devida qualificação pelo agente, no momento da abordagem.
05. Desnecessidade de reconhecimento de firma na identificação do infrator
A Resolução nº 363/10 pretendia exigir que o Formulário de indicação do condutor contivesse assinaturas originais do condutor e do proprietário do veículo, com firma reconhecida por autenticidade, e acompanhado de cópia reprográfica legível dos documentos de ambos (artigo 4º, inciso IX), sendo dispensado o reconhecimento de firma apenas se condutor e proprietário comparecerem ao órgão de trânsito autuador, para assinatura da indicação, perante servidor do órgão (§ 7º do artigo 4º); entretanto, tal exigência foi retirada na redação da Resolução nº 404/12.
06. Cláusula de responsabilidade, no lugar da assinatura
Na impossibilidade de assinatura do condutor indicado, a Resolução nº 149/03 previa a possibilidade de juntada de documento em que conste “cláusula de responsabilidade” por infrações cometidas na condução do veículo (artigo 6º, parágrafo único). A nova redação da Resolução nº 404/12 aponta duas situações: I – Ofício do representante de órgão ou entidade da Administração pública, para veículos oficiais; e II – Cópia de documento com a cláusula de responsabilidade, para veículos das demais pessoas jurídicas (artigo 4º, § 1º).
Embora a norma tenha incorporado uma regra mais maleável para os veículos oficiais, a redação do inciso II limitou a cláusula de responsabilidade apenas para pessoas jurídicas (o caso é bastante comum para veículos de Empresas, bem como para locadoras de veículos), mas não permitirá o mesmo procedimento para pessoas físicas (por exemplo, no caso do antigo proprietário, até que o veículo seja efetivamente transferido por quem o adquiriu).
07. Aplicação de multas com base em confissão
Uma nova regra, bastante questionável, é a prevista no § 2º do artigo 4º da Resolução nº 404/12, que determina a aplicação de mais duas multas, quando o proprietário indicar condutor que se encontra impossibilitado de dirigir (sem possuir CNH, CNH suspensa/cassada, CNH de categoria diferente, CNH vencida há mais de trinta dias, ou sem observância das restrições da CNH).
Nestes casos, em vez de simplesmente recusar a indicação efetuada, como é feito atualmente, o CONTRAN entende que o órgão de trânsito deve lavrar mais dois autos de infração: um ao condutor, pela infração do artigo 162, em um de seus incisos, e outro para o proprietário (exceto se ele for o próprio condutor), por entregar veículo a pessoa nestas condições (artigo 163). A sistemática contempla, portanto, a aplicação de multas com base em “confissão indireta e presumida” do proprietário, prevendo, ainda, que, não obstante a data da infração, o prazo para expedição da notificação da autuação seja contado a partir da data do protocolo do Formulário de identificação do condutor.
Destaco, neste procedimento, três principais entraves, além da questionável punição por presunção:
1º. As infrações de trânsito dos artigos 162 e 163 são de competência estadual, conforme Resolução do CONTRAN nº 66/98 e, portanto, não poderão ser objeto de autuação, quando a indicação do condutor for relativa à autuação imposta por órgão municipal de trânsito, o qual não poderá coibir aquelas condutas infracionais;
2º. A data, a hora e o local das infrações de trânsito autuadas desta forma terão de ser as mesmas relativas à primeira infração, que teve o condutor identificado e, portanto, haverá uma dificuldade para processamento de autos de infrações lavrados por condutas cometidas há vários dias;
3º. As autuações pelo artigo 163, quando combinadas com os incisos I e II, TERÃO de ser levadas ao conhecimento da autoridade de polícia judiciária (Delegado de polícia), com circunscrição sobre o local de cometimento da infração, por se tratarem de indícios da prática de crime de trânsito do artigo 310 do CTB, que é classificado como “de mera conduta”, sob pena de o servidor responsável, no órgão de trânsito, responder pela contravenção penal do artigo 66, inciso I, da Lei de Contravenções Penais – Decreto-lei nº 3.688/41 (“Deixar de comunicar à autoridade competente crime de ação pública, de que teve conhecimento no exercício de função pública, desde que a ação penal não dependa de representação").
08. Análise de reincidência de indicação de condutor
O § 6º do artigo 4º da Resolução nº 404/12 estabelece que os órgãos e entidades de trânsito deverão registrar as indicações de condutor em base nacional de informações, administrada pelo DENATRAN, o qual disponibilizará os registros de indicações do condutor, de forma a possibilitar o acompanhamento e averiguações das reincidências e irregularidades nas indicações de condutor infrator, sendo que as irregularidades, capazes de configurar ilícito penal, deverão ser comunicadas à autoridade de polícia judiciária (§ 7º).
09. Equiparação de possuidor ao proprietário
O artigo 7º da Resolução nº 404/12 ampliou a previsão constante do artigo 4º da Resolução nº 149/03 (que tratava apenas dos veículos em nome de sociedade de arrendamento mercantil), para equiparar o possuidor ao proprietário do veículo, no caso de penhor, contrato de arrendamento mercantil, comodato, aluguel ou arrendamento não vinculado a financiamento, desde que o contrato tenha vigência igual ou superior a 180 (cento e oitenta) dias.
10. Análise do mérito na Defesa da autuação
Ao tratar da Defesa da autuação (chamada por muitos de “Defesa prévia”), o artigo 8º da Resolução nº 404/12, trouxe, taxativamente, a necessidade de que a autoridade de trânsito aprecie também o mérito das alegações (já que, atualmente, o entendimento predominante é o de que a Defesa da autuação deve se cingir apenas aos aspectos formais do auto de infração lavrado).
11. Interposição de Defesa da autuação pelo proprietário E pelo condutor
A Resolução nº 363/10 previa a análise em conjunto das Defesas da autuação, quando apresentadas pelo proprietário E pelo condutor (artigo 9º), sendo tal regra retirada da redação da Resolução nº 404/12.
12. Regulamentação sobre a penalidade de advertência por escrito
A penalidade de advertência por escrito, apesar de prevista no artigo 267 do CTB, não tem sido aplicada pela maioria dos órgãos e entidades de trânsito e, até o presente momento, não tinha uma regulamentação específica, o que passou a constar do artigo 9º da Resolução nº 404/12, tendo sido prevista a possibilidade de sua imposição, em substituição à penalidade de multa, nas infrações de trânsito de natureza leve ou média (sem reincidência), de ofício (iniciativa do próprio órgão de trânsito), ou mediante solicitação do interessado, no período destinado à Defesa da autuação (não sendo válido o pedido à JARI – Junta Administrativa de Recursos de Infrações, por ocasião do recurso contra a penalidade de multa aplicada).
Haverá, entretanto, a necessidade de que o DENATRAN disponibilize transação específica para registro desta penalidade no RENACH e RENAVAM, bem como acesso ao prontuário dos condutores e veículos para consulta dos órgãos de trânsito, a fim de verificar eventuais reincidências (com este registro específico, o CONTRAN ainda entendeu que a advertência por escrito, além de eliminar o fator pecuniário da sanção de multa, também não deve implicar em pontuação no prontuário do infrator). Enquanto tal acesso não estiver disponível, para que a autoridade de trânsito tenha condições de aplicar a advertência, de ofício, tal penalidade somente poderá ser aplicada por solicitação da parte interessada, que deverá juntar, ao requerimento, certidão de prontuário, emitida pelo órgão executivo de trânsito de registro de sua Carteira Nacional de Habilitação.
Além do acesso aos prontuários, prevê o § 10 do artigo 9º, que o DENATRAN também deve disponibilizar o endereço dos infratores aos órgãos e entidades de trânsito.
13. Informação, ao proprietário, dos resultados de recurso
O artigo 15 da Resolução nº 404/12 obriga que os órgãos de trânsito informem ao interessado o resultado de seus recursos, bem como eventual recurso da autoridade, contra a decisão de primeira instância (o que, aliás, já é feito por vários órgãos de trânsito).
14. Contagem de prazo
O artigo 18 da Resolução nº 404/12 prevê como deve ser feita a contagem de prazos para apresentação do condutor e interposição da defesa da autuação e dos recursos: em dias consecutivos, excluindo-se o dia da notificação, e incluindo-se o dia do vencimento, com prorrogação até o primeiro dia útil, se cair em feriado, sábado, domingo, em dia que não houver expediente ou este for encerrado antes da hora normal.
15. Possibilidade de se refazer a notificação
O artigo 19 da Resolução nº 404/12 estabelece que, no caso de falha das notificações, a autoridade de trânsito poderá refazer o ato, observados os prazos prescricionais (reconhecidos, pela própria norma, como sendo os constantes da Lei nº 9.873/99, ou seja, cinco anos)
Tal dispositivo é, a meu ver, incompatível com a criação da notificação por Edital, posto que esta supriria qualquer tipo de “falha” que tivesse ocorrido. Para que haja, destarte, uma conciliação entre a desnecessidade de Aviso de Recebimento – AR (posição que defendo), a inovação da Notificação por Edital e a possibilidade de se refazer a Notificação, entendo que o procedimento a ser adotado deve atender à seguinte sequência:
1º. Expedição de Notificação, por remessa postal simples;
2º. Publicação de Notificação por Edital, exclusivamente nos casos de correspondência devolvida, por “destinatário desconhecido” ou “endereço incorreto/inexistente”;
3º. Notificação pessoal, nos casos em que o proprietário reclamar que não foi notificado, com reinício do processo administrativo, desde a Notificação da autuação (se este for o caso).
Ressalto que esta não é, todavia, a sistemática expressa da Resolução nº 404/12, mas minha posição pessoal sobre o tema, com a qual finalizo as presentes considerações, sobre as mudanças no processo administrativo de trânsito.
São Paulo, 03 de julho de 2012.
JULYVER MODESTO DE ARAUJO
MESTRE em Direito do Estado pela PUC/SP e ESPECIALISTA em Direito Público pela Escola Superior do Ministério Público de SP; Capitão da Polícia Militar de SP, atual Chefe do Gabinete de Treinamento do Comando de Policiamento de Trânsito; Coordenador e Professor dos Cursos de Pós-graduação do CEAT (www.ceatt.com.br); Conselheiro do CETRAN/SP, desde 2003 e representante dos CETRANS da região sudeste no Fórum Consultivo por dois mandatos consecutivos; Diretor do Conselho Consultivo da ABRAM e Presidente da Associação Brasileira de Profissionais do Trânsito – ABPTRAN (www.abptran.org); Conselheiro fiscal da Companhia de Engenharia de Tráfego – CET/SP, representante eleito pelos funcionários, no biênio 2009/2011; Autor de livros e artigos sobre trânsito, além do blog www.transitoumaimagem100palavras.blogspot.com.
