Art. 82 - O fechamento da via pública e as responsabilidades dos órgãos de trânsito, por Julyver Modesto de Araujo
É comum nos depararmos com situações de fechamento das vias públicas, tanto pelo poder público, como regra, quanto pela própria comunidade, como exceção, decorrentes de obras, eventos, comemorações etc. Importa-nos, neste estudo, verificar a legalidade destas situações, bem como as responsabilidades dos órgãos de trânsito.
Inicialmente, ressalta-se que o planejamento, projeto, regulamentação e operação do trânsito são atividades de competência, nas vias rurais, dos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e, nas vias urbanas, dos órgãos e entidades executivos de trânsito municipais, nos termos dos artigos 21, inciso II e 24, inciso II, do Código de Trânsito Brasileiro (CTB).
Portanto, havendo a necessidade de bloqueios e desvios do trânsito, pode o órgão responsável realizar o fechamento da via pública, levando-se em consideração, além das circunstâncias específicas de cada caso, a finalidade de preservação do interesse público.
Importante esclarecer àqueles que se socorrem do direito de ir e vir para questionar as limitações impostas pelo órgão público que o artigo 5º, inciso XV, da Constituição Federal (CF/88) estabelece que “é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens”, ou seja, o texto constitucional admite restrições, nos termos da lei.
Como ato administrativo, adotado pela Administração pública, é de se registrar que o bloqueio do trânsito possui determinados atributos, conforme a melhor doutrina de Direito Administrativo, dos quais destacamos a coercibilidade e a auto-executoriedade, que se traduzem, respectivamente, na obrigatoriedade de aceitação pelos administrados e na desnecessidade de intervenção do Poder Judiciário para sua validade.
Prova disso é que o artigo 209 do CTB estabelece, como infração de trânsito de natureza grave, sujeita à penalidade de multa, a transposição, sem autorização, de bloqueio viário, com ou sem sinalização ou dispositivos auxiliares.
Feitas estas considerações iniciais, quanto à legalidade do fechamento da via pública, realizado pelo órgão de trânsito com circunscrição sobre a via, vejamos os aspectos que circundam a questão, em especial no que se refere às obrigações dos órgãos de trânsito e dos responsáveis pelas obras ou eventos motivadores do bloqueio da via.
Dispõe o artigo 95 do CTB:
Art. 95 - Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco sua segurança, será iniciada sem permissão prévia do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via.
§ 1º - A obrigação de sinalizar é do responsável pela execução ou manutenção da obra ou do evento.
§ 2º - Salvo em casos de emergência, a autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via avisará a comunidade, por intermédio dos meios de comunicação social, com quarenta e oito horas de antecedência, de qualquer interdição da via, indicando-se os caminhos alternativos a serem utilizados.
§ 3º - A inobservância do disposto neste artigo será punida com multa que varia entre cinqüenta e trezentas UFIR, independentemente das cominações cíveis e penais cabíveis.
§ 4º - Ao servidor público responsável pela inobservância de qualquer das normas previstas neste e nos arts. 93 e 94, a autoridade de trânsito aplicará multa diária na base de cinqüenta por cento do dia de vencimento ou remuneração devida enquanto permanecer a irregularidade.
§ 1º - A obrigação de sinalizar é do responsável pela execução ou manutenção da obra ou do evento.
§ 2º - Salvo em casos de emergência, a autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via avisará a comunidade, por intermédio dos meios de comunicação social, com quarenta e oito horas de antecedência, de qualquer interdição da via, indicando-se os caminhos alternativos a serem utilizados.
§ 3º - A inobservância do disposto neste artigo será punida com multa que varia entre cinqüenta e trezentas UFIR, independentemente das cominações cíveis e penais cabíveis.
§ 4º - Ao servidor público responsável pela inobservância de qualquer das normas previstas neste e nos arts. 93 e 94, a autoridade de trânsito aplicará multa diária na base de cinqüenta por cento do dia de vencimento ou remuneração devida enquanto permanecer a irregularidade.
Da disposição acima, destacamos as quatro etapas estabelecidas para a realização de obras e eventos na via pública:
1ª. Prévia permissão.
O artigo 5º, inciso XVI, da CF/88 reza que “todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente”. Assim, a prévia permissão a que se refere ao artigo 95 do CTB não pode constituir condição para a aprovação do direito de reunião, consagrado constitucionalmente, mas se faz necessária para que a Administração pública avalie cada situação, preparando-se para garantir à coletividade o direito ao trânsito em condições seguras, dever dos órgãos de trânsito, nos termos do § 2º do artigo 1º do CTB.
Neste aspecto, vejam que o artigo 95 se aplica apenas aos casos em que ocorrer perturbação ou interrupção da livre circulação de veículos e pedestres, ou colocar em risco a segurança, devendo-se, portanto, avaliar se aquele direito de reunião está sendo exercido de forma pacífica, nos termos estabelecidos pelo dispositivo constitucional.
A participação dos órgãos de trânsito na realização da obra ou evento, conforme o artigo 95, não se restringe apenas à permissão, já que os seus parágrafos, a seguir explicados, estabelecem outras obrigações, como a prestação de informações à comunidade, a fiscalização da obediência à regulamentação estabelecida e, até mesmo, a implantação da sinalização (como obrigação residual), já que o responsável pela obra ou evento, via de regra, não possui os mecanismos hábeis para a sinalização, como cones, cavaletes, tapumes etc.
Cabe considerar que não há a previsão expressa de cobrança de taxa pelos serviços prestados pelo órgão de trânsito, no fechamento da via pública, diferentemente do que ocorre com o artigo 67 do CTB, que trata de provas ou competições esportivas, nos seguintes termos:
“Art. 67 - As provas ou competições desportivas, inclusive seus ensaios, em via aberta à circulação, só poderão ser realizadas mediante prévia permissão da autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via e dependerão de:
...
IV - prévio recolhimento do valor correspondente aos custos operacionais em que o órgão ou entidade permissionária incorrerá”.
Não obstante, verificando-se nossa Carta magna, no que concerne à instituição de tributos (gênero no qual se insere a espécie taxa), é possível instituir legalmente a cobrança de taxa pela prestação desse tipo de serviço, discriminando-se, na lei de criação, os critérios para delimitação, valoração e forma de cobrança, o que já vem sendo adotado em alguns municípios brasileiros, baseando-se nos artigos 30, 145 e 156 da CF/88:
Art. 30. Compete aos Municípios:
...
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
...
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
...
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
...
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
...
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional n. 3, de 18.3.1993)
2ª. Sinalização do local.
Dispõe o § 1º do artigo 95 que a obrigação de sinalizar é do responsável pela execução e manutenção da obra ou evento; entretanto, deve-se observar o disposto no artigo 80 do CTB, que restringe a implantação apenas da sinalização regularmente prevista, vedando-se a utilização de qualquer outra.
Assim, é de se consultar o Anexo II do CTB (alterado pela Resolução do CONTRAN nº 160/04), que, em seu item 3.7, trata dos dispositivos de uso temporário, conceituando-os da seguinte forma:
“São elementos fixos ou móveis diversos, utilizados em situações especiais e temporárias, como operações de trânsito, obras e situações de emergência ou perigo, com o objetivo de alertar os condutores, bloquear e/ou canalizar o trânsito, proteger pedestres, trabalhadores, equipamentos etc.”
Tais dispositivos, antes identificados nas cores amarela e preta, e atualmente nas cores laranja e branca (conforme nova configuração, estabelecida pela Resolução 160/04, que deve ser implantada, obrigatoriamente, até 30/06/07, de acordo com a prorrogação de prazo dada pela Deliberação do CONTRAN nº 50/06), são os seguintes: cones, cilindros, balizadores móveis, tambores, fitas zebradas, cavaletes (articulados e desmontáveis), barreiras (fixas, móveis, cancelas e plásticas), tapumes, gradis, elementos luminosos complementares e faixas.
Com exceção das empresas especializadas que freqüentemente realizam obras ou eventos ou daquelas situações que não demandam tanta sinalização, é fato que o responsável pela obra ou evento não terá disponível facilmente a sinalização de trânsito regularmente estabelecida, acima tratada. Ademais, a implantação do sistema de sinalização constitui atribuição de competência do órgão de trânsito, conforme os artigos 21, III; 24, III e § 1º do artigo 90 do CTB, premissas a partir das quais podemos concluir pela responsabilidade subsidiária do órgão de trânsito, que, nos termos anteriormente explanados, poderá cobrar pelos custos operacionais da implantação da sinalização.
3ª. Informação à comunidade.
A informação à comunidade, com antecedência mínima de 48 horas, a respeito do fechamento da via pública, somente não se exigirá nos casos de emergência, em que o bloqueio tenha ocorrido excepcionalmente, por situações extremamente pontuais.
Veja-se que, além da informação quanto ao fechamento da via, é obrigatória a indicação dos caminhos alternativos.
Os meios de comunicação social, mencionados no § 2º do artigo 95, são aqueles que, efetivamente, cumpram com o seu papel de informação, devendo o órgão de trânsito avaliar qual é a forma mais eficiente para atingir a comunidade usuária das vias em que se operou o bloqueio de trânsito, podendo-se utilizar os meios escritos (jornal, revista, panfletos), sonoros (radiodifusão, propaganda por alto-falante), ou audiovisuais (divulgação em canais televisivos regionais).
Vale destacar que, entre os meios de comunicação social, encontramos também as faixas de pano, que, a bem da verdade, constituem, como já exposto, tipos de dispositivos de uso temporários de sinalização.
Por ser postura extremamente comum, aproveitamos para ressaltar a proibição de propagandas em toda e qualquer sinalização de trânsito, incluindo-se as faixas de pano, nos termos do artigo 82 do CTB:
Art. 82 - É proibido afixar sobre a sinalização de trânsito e respectivos suportes, ou junto a ambos, qualquer tipo de publicidade, inscrições, legendas e símbolos que não se relacionem com a mensagem da sinalização.
4ª. Fiscalização do cumprimento do artigo 95.
Verificadas as três etapas anteriores, chegamos à fiscalização do cumprimento de tais disposições, ou seja, quais são as conseqüências para o fechamento irregular das vias públicas, seja por não estar autorizado, não sinalizado ou não informado à comunidade.
Daqui, temos dois desdobramentos: a aplicação de penalidade ao responsável pela irregularidade e a punição ao servidor do órgão de trânsito que inobservou o preconizado na lei.
A competência para a fiscalização do artigo 95, aplicação de penalidades e arrecadação de multas é dos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição, nas rodovias, e dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, nas vias urbanas.
Por se tratar de imposição de penalidade, entendemos como aplicável o processo administrativo de trânsito, excluindo-se o atinente à elaboração do auto de infração, notificação da autuação e defesa da autuação, pois tais etapas se referem apenas à ocorrência de infrações de trânsito, que não é o caso. Assim, na aplicação de penalidade por inobservância ao artigo 95, deve a autoridade de trânsito expedir a notificação de penalidade, nos termos do artigo 282 do CTB.
Quanto ao valor da multa, embora o artigo 95 traga como referência a UFIR, quantificando-a entre 50 e 300 unidades, a exemplo do que hoje ocorre com as multas por infrações de trânsito deve-se grafar o seu valor em reais, tendo em vista a extinção da UFIR em 26/10/00, com a Medida provisória nº 1.973-67, e considerando o seu último valor de vigência, que era de 1,0641; portanto, a multa deve variar entre R$ 53,20 e R$ 319,23.
A determinação do valor exato da multa depende da análise das circunstâncias de cada caso, havendo liberdade de escolha pela autoridade de trânsito, no exercício do seu poder discricionário, levando-se em consideração os critérios de conveniência e oportunidade e, no caso de pagamento até o vencimento, deve ser concedido o desconto de 20 %, nos termos do artigo 284 do CTB.
As demais disposições do processo administrativo de trânsito são, igualmente, aplicáveis ao presente caso, como recurso em primeira e segunda instâncias.
A aplicação da penalidade de multa não isenta os responsáveis pela irregularidade das cominações cíveis e penais cabíveis, como prevê a parte final do § 3º do artigo 95, disposição de certa forma redundante, já que toda ação ou omissão contrárias à lei têm como possíveis conseqüências as punições nas três esferas (administrativa, cível e penal), conclusão consubstanciada na chamada tríplice responsabilidade.
Ainda na esfera administrativa, podemos relacionar duas infrações de trânsito que poderão estar presentes no fechamento irregular da via pública, a saber:
Verificadas as três etapas anteriores, chegamos à fiscalização do cumprimento de tais disposições, ou seja, quais são as conseqüências para o fechamento irregular das vias públicas, seja por não estar autorizado, não sinalizado ou não informado à comunidade.
Daqui, temos dois desdobramentos: a aplicação de penalidade ao responsável pela irregularidade e a punição ao servidor do órgão de trânsito que inobservou o preconizado na lei.
A competência para a fiscalização do artigo 95, aplicação de penalidades e arrecadação de multas é dos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição, nas rodovias, e dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, nas vias urbanas.
Por se tratar de imposição de penalidade, entendemos como aplicável o processo administrativo de trânsito, excluindo-se o atinente à elaboração do auto de infração, notificação da autuação e defesa da autuação, pois tais etapas se referem apenas à ocorrência de infrações de trânsito, que não é o caso. Assim, na aplicação de penalidade por inobservância ao artigo 95, deve a autoridade de trânsito expedir a notificação de penalidade, nos termos do artigo 282 do CTB.
Quanto ao valor da multa, embora o artigo 95 traga como referência a UFIR, quantificando-a entre 50 e 300 unidades, a exemplo do que hoje ocorre com as multas por infrações de trânsito deve-se grafar o seu valor em reais, tendo em vista a extinção da UFIR em 26/10/00, com a Medida provisória nº 1.973-67, e considerando o seu último valor de vigência, que era de 1,0641; portanto, a multa deve variar entre R$ 53,20 e R$ 319,23.
A determinação do valor exato da multa depende da análise das circunstâncias de cada caso, havendo liberdade de escolha pela autoridade de trânsito, no exercício do seu poder discricionário, levando-se em consideração os critérios de conveniência e oportunidade e, no caso de pagamento até o vencimento, deve ser concedido o desconto de 20 %, nos termos do artigo 284 do CTB.
As demais disposições do processo administrativo de trânsito são, igualmente, aplicáveis ao presente caso, como recurso em primeira e segunda instâncias.
A aplicação da penalidade de multa não isenta os responsáveis pela irregularidade das cominações cíveis e penais cabíveis, como prevê a parte final do § 3º do artigo 95, disposição de certa forma redundante, já que toda ação ou omissão contrárias à lei têm como possíveis conseqüências as punições nas três esferas (administrativa, cível e penal), conclusão consubstanciada na chamada tríplice responsabilidade.
Ainda na esfera administrativa, podemos relacionar duas infrações de trânsito que poderão estar presentes no fechamento irregular da via pública, a saber:
Art. 245 - Utilizar a via para depósito de mercadorias, materiais ou equipamentos, sem autorização do órgão ou entidade de trânsito com circunscrição sobre a via:
Infração - grave.
Penalidade - multa.
Medida administrativa - remoção da mercadoria ou do material.
Parágrafo único - A penalidade e a medida administrativa incidirão sobre a pessoa física ou jurídica responsável.
Art. 253 - Bloquear a via com veículo:
Infração - gravíssima.
Penalidade - multa e apreensão do veículo.
Medida administrativa - remoção do veículo.
Enquanto que no caso do artigo 253, a fiscalização pode ser realizada normalmente, encontramos um certo óbice para a aplicação da penalidade estabelecida no artigo 245, já que inexiste, atualmente, na sistemática de processamento das penalidades de trânsito, uma fórmula capaz de apenar diretamente as pessoas físicas ou jurídicas, pois a multa, via de regra, é vinculada a uma placa de identificação de veículo.
Entretanto, a exemplo do que ocorre com a aplicação da multa pelo artigo 95, resolvida a dificuldade técnica atual, nada impede que a autoridade de trânsito expeça a notificação da autuação em nome da pessoa física ou jurídica responsável.
As cominações cíveis cabíveis ao presente caso referem-se às eventuais indenizações devidas àqueles que, se sentindo ofendidos com a irregularidade constatada, ajuizarem a competente ação judicial para a reparação de danos.
No tocante às cominações penais, não há um tipo penal específico para o presente caso, podendo, conforme cada situação, configurar crimes próprios das condutas que cercarem a irregularidade praticada.
O outro desdobramento da fiscalização do artigo 95 é representado pelo dever de vigilância, inerente à Administração pública, em relação ao servidor do órgão e entidade de trânsito responsável pelo cumprimento das disposições legais aqui tratadas, estabelecendo o § 4º do artigo 95 que a autoridade de trânsito deve aplicar ao funcionário desidioso multa diária na base de 50 % do dia de vencimento ou remuneração devida, enquanto permanecer a irregularidade.
Tal disposição é questionável do ponto de vista jurídico, em especial por dois motivos: primeiro, porque não há, necessariamente, entre autoridade de trânsito e o servidor responsável uma subordinação hierárquica, necessária para a aplicação de punições decorrentes do exercício do poder hierárquico de que goza a Administração pública; segundo, muito mais importante, porque o desconto de remuneração previsto, sem o devido processo legal e sem a garantia do contraditório e da ampla defesa, contraria os direitos fundamentais estabelecidos nos incisos LIV e LV do artigo 5º da CF/88.
Entretanto, a exemplo do que ocorre com a aplicação da multa pelo artigo 95, resolvida a dificuldade técnica atual, nada impede que a autoridade de trânsito expeça a notificação da autuação em nome da pessoa física ou jurídica responsável.
As cominações cíveis cabíveis ao presente caso referem-se às eventuais indenizações devidas àqueles que, se sentindo ofendidos com a irregularidade constatada, ajuizarem a competente ação judicial para a reparação de danos.
No tocante às cominações penais, não há um tipo penal específico para o presente caso, podendo, conforme cada situação, configurar crimes próprios das condutas que cercarem a irregularidade praticada.
O outro desdobramento da fiscalização do artigo 95 é representado pelo dever de vigilância, inerente à Administração pública, em relação ao servidor do órgão e entidade de trânsito responsável pelo cumprimento das disposições legais aqui tratadas, estabelecendo o § 4º do artigo 95 que a autoridade de trânsito deve aplicar ao funcionário desidioso multa diária na base de 50 % do dia de vencimento ou remuneração devida, enquanto permanecer a irregularidade.
Tal disposição é questionável do ponto de vista jurídico, em especial por dois motivos: primeiro, porque não há, necessariamente, entre autoridade de trânsito e o servidor responsável uma subordinação hierárquica, necessária para a aplicação de punições decorrentes do exercício do poder hierárquico de que goza a Administração pública; segundo, muito mais importante, porque o desconto de remuneração previsto, sem o devido processo legal e sem a garantia do contraditório e da ampla defesa, contraria os direitos fundamentais estabelecidos nos incisos LIV e LV do artigo 5º da CF/88.
Concluindo:
O fechamento da via pública pelo órgão de trânsito ou rodoviário, com circunscrição sobre ela, é legalmente admitido, quando observadas as disposições do artigo 95 do CTB, e considerando-se os princípios da Administração pública, entre eles o da finalidade, que se relaciona com o interesse público.
As responsabilidades dos órgãos de trânsito estão consubstanciadas em quatro etapas: prévia permissão para a realização da obra ou evento, implantação da sinalização de trânsito; informação à comunidade quanto à interdição (exceto em casos de emergência) e fiscalização do cumprimento das etapas anteriores, com a aplicação de penalidades aos infratores (sendo recomendável, entretanto, não incidir na diminuição do vencimento do servidor público, por ser medida de duvidosa inconstitucionalidade).
Por último, lembramos do disposto no § 3º do artigo 1º do CTB, que contempla a responsabilidade objetiva dos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito, por AÇÃO, OMISSÃO ou ERRO na execução de serviços que garantam o exercício do direito ao trânsito seguro, o que evidencia a necessidade de obediência aos preceitos ora tratados.
São Paulo, 19 de julho de 2006.
JULYVER MODESTO DE ARAUJO, 1º Tenente da Polícia Militar do Estado de São Paulo, Conselheiro do CETRAN/SP, Coordenador e Professor de cursos na área de trânsito, Bacharel em Direito, Pós-graduando em Direito público pela Escola Superior do Ministério Público e Autor de livros e artigos sobre legislação de trânsito, além do blog Código de Trânsito Brasileiro Comentado (http://ctbcomentado.blogspot.com).
