Art. 315 - Reflexões para a gestão do trânsito no novo governo federal, por Julyver Modesto de Araujo
Toda mudança de ano é época de rever nossos projetos pessoais e profissionais, de avaliar o que deu certo e o que não surtiu os resultados desejados, de verificar quais foram as promessas do ano (outrora) novo (agora velho) que conseguimos realmente cumprir e quais são aquelas que foram deixadas para trás ou que serão renovadas mais uma vez.
A virada de ano de 2018 para 2019, em particular, marcará, entretanto, uma ruptura, pois passaremos a viver um período recheado de mudanças, em vários aspectos, na esfera da União e dos Estados. Independente das escolhas partidárias de cada leitor que me acompanha (e sem a intenção de adentrar em discussões políticas a partir deste meu texto), é fato que o novo Governo federal, sob a Presidência do Sr. Jair Messias Bolsonaro trará novos rumos na gestão político-administrativa-econômico-financeira do Brasil, o que afetará, por certo, também a área em que atuamos, que é o TRÂNSITO.
Nem vou aqui trazer à tona os estarrecedores números da morbimortalidade no trânsito e a necessidade de sua diminuição; afinal, o Brasil não só aderiu à Década mundial de AÇÕES neste sentido, conforme proposto pela ONU, a partir de 2011, como incluiu tal proposta na própria LEI, com a mudança do Código de Trânsito Brasileiro pela Lei n. 13.614/18, como se a ação legislativa fosse suficiente para evitar a perda de vidas no trânsito – a decisão por não mencionar sobre o tema neste texto não se deve, obviamente, pelo grau de importância do assunto, mas pela sua notoriedade pelos profissionais que labutam diariamente no setor.
O que quero, nesta oportunidade, é propor algumas reflexões acerca do papel preponderante que, na minha humilde opinião, o Governo federal deveria assumir no Sistema Nacional de Trânsito, por meio do Ministério ou órgão da Presidência responsável pela sua coordenação máxima, nos termos do artigo 9º do CTB (havendo já a cogitação de que deve ocorrer a extinção do Ministério das Cidades pelo novo Presidente).
Não obstante o excepcional trabalho exercido pelo atual Diretor do Departamento Nacional de Trânsito (e, cumulativamente, Presidente do Conselho Nacional de Trânsito) e todos os outros que o antecederam (e suas correspondentes equipes de trabalho), sinto-me na obrigação de apontar um grave equívoco que vem de longa data e que precisa ter um freio: O CONTRAN NÃO É PODER LEGISLATIVO (ou, pelo menos, não deveria ser)!
De 1998, quando o CTB entrou em vigor, até novembro de 2018, foram publicadas 745 Resoluções pelo Conselho Nacional de Trânsito, grande parte delas exercendo claramente poder exclusivo do Poder Legislativo, que é o de inovar na ordem jurídica, criando obrigações ou proibições à sociedade, o que contraria o princípio da tripartição de poderes, constante do artigo 2º da Constituição Federal.
Aliás, mesmo aquelas Resoluções elaboradas em decorrência de autorização legislativa, há flagrante desrespeito ao constituinte, como se vê, em um exemplo simples, no artigo 105 do CTB, que assim estabelece: “são equipamentos obrigatórios dos veículos, entre outros a serem estabelecidos pelo CONTRAN..”.
O descumprimento constitucional se dá, no vertente caso, ao que dispôs o artigo 25, inciso I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da CF/88: “Ficam revogados, a partir de cento e oitenta dias da promulgação da Constituição, sujeito este prazo a prorrogação por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela Constituição ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I - ação normativa”.
Em outras palavras, aquilo que a CF/88 determinou um prazo de 180 dias para que fosse revogado (a partir de 05OUT88), voltou a ocorrer 10 anos depois: o Poder Legislativo passou a delegar ação normativa a um órgão do Poder Executivo (no caso, o Conselho Nacional de Trânsito).
Como quem exerce a função jurisdicional é o Poder Judiciário, a ele cabe declarar o vício da inconstitucionalidade das Resoluções do Contran, quando houver a devida provocação, mas volto a dizer, na condição de doutrinador da área: O CONTRAN NÃO É PODER LEGISLATIVO!
Adotada esta premissa, minha proposta é SIMPLES: MENOS Resolução e MAIS Solução!
Por que não começar 2019 diferente? Não vejo, sinceramente, necessidade NENHUMA de mais Resoluções... Afinal, das 745 Resoluções existentes, quantas as pessoas, em geral, conhecem? Quantas elas PRECISAM conhecer?
Inclusive, cabe aqui uma ponderação: apesar de não ser possível alegar o desconhecimento da lei para deixar de cumpri-la, é inegável que se trata de algo um tanto quanto impossível conhecê-la completamente, o que nos obriga a avaliar que, talvez, a primeira obrigação do Governo fosse promover, sistematicamente (e não só deixar por conta da formação do condutor), um amplo canal de comunicação e informação a respeito da legislação de trânsito ao cidadão, de maneira fácil e compreensível.
Temos, inclusive, VÁRIOS exemplos de Resoluções que são editadas com prazos que não são cumpridos e/ou protelados diversas vezes, que são publicadas com erros e depois retificadas com meras publicações em novas edições do Diário Oficial, que são revogadas por Deliberações isoladas do Presidente do Conselho (ou por declarações em vídeo do Ministro), que são suspensas para serem novamente estudadas por Comissões formadas em detrimento às Câmaras Temáticas que as elaboraram e assim por diante.
Podemos citar DIVERSOS assuntos que, ao longo dos últimos anos, sofreram alterações normativas que trouxeram inúmeras dúvidas a todos nós: Cursos especializados para órgãos de Segurança Pública, simuladores para Centros de Formação de Condutores, Autorização para Conduzir Ciclomotores, extintor de incêndio do tipo ABC, dispositivo de transporte de crianças para veículo de escolares, amarração para transporte de carga, tolerância no excesso de peso, emissão da Carteira Nacional de Habilitação eletrônica, aplicação integral da "Lei do descanso", entre tantos outros (e nem estou citando alterações da LEI, apenas as decorrentes de Resoluções).
Existem questões que, apesar de regulamentadas, nem mesmo estão em plena vigência, deixando o Sistema de Trânsito em total descrédito: notificação eletrônica, curso preventivo de reciclagem, cadastro de principal condutor, placas de identificação modelo Mercosul, Sistema de Identificação Automática de Veículos – SINIAV, multas de trânsito para ciclistas e pedestres etc.
Esta ação normativa confusa, rápida, desenfreada (e IRREGULAR) na área do trânsito cria um grave problema de INSEGURANÇA JURÍDICA e dificulta sobremaneira o conhecimento da legislação, tanto pelo diretamente atingido (o cidadão), quanto por aquele que deve colocá-la em prática (o representante do Estado).
Tenho a impressão que teríamos MUITO A GANHAR se fizéssemos uma pausa na edição de Resoluções e trabalhássemos com o conjunto normativo que já foi produzido até agora: é mais do que suficiente. É preciso sua ampla divulgação à sociedade, total conhecimento pelos profissionais, aplicação plena pelos envolvidos e supervisão pela coordenação do Sistema Nacional de Trânsito.
Só pra citar um exemplo prático: existem Manuais de Fiscalização e de Sinalização de trânsito que são, simplesmente, ignorados em várias localidades.
Com esta mudança de postura, o Governo federal passaria a atuar não como órgão eminentemente normativo, mas gestor e coordenador do Sistema Nacional de Trânsito, na esfera das competências do Conselho Nacional de Trânsito, composto por seus diversos Ministérios, e do seu órgão máximo executivo de trânsito (hoje, o Departamento Nacional de Trânsito), no exercício das atribuições determinadas, respectivamente, nos artigos 12 e 19 do CTB, principalmente os incisos apontados a seguir:
Art. 12. Compete ao CONTRAN:
II - coordenar os órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, objetivando a integração de suas atividades;
VII - zelar pela uniformidade e cumprimento das normas contidas neste Código e nas resoluções complementares;
Art. 19. Compete ao órgão máximo executivo de trânsito da União:
I - cumprir e fazer cumprir a legislação de trânsito e a execução das normas e diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN, no âmbito de suas atribuições;
II - proceder à supervisão, à coordenação, à correição dos órgãos delegados, ao controle e à fiscalização da execução da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito;
III - articular-se com os órgãos dos Sistemas Nacionais de Trânsito, de Transporte e de Segurança Pública, objetivando o combate à violência no trânsito, promovendo, coordenando e executando o controle de ações para a preservação do ordenamento e da segurança do trânsito;
V - supervisionar a implantação de projetos e programas relacionados com a engenharia, educação, administração, policiamento e fiscalização do trânsito e outros, visando à uniformidade de procedimento;
SETE exemplos de SOLUÇÕES que poderiam ser prontamente implantadas e que, passados 20 anos de vigência do Código de Trânsito, continuam sendo problemas crônicos no trânsito:
1. Municipalização de trânsito
Atualmente, menos de 30% dos municípios brasileiros estão integrados ao Sistema Nacional de Trânsito. Que tal uma agenda permanente, com cronograma de ações conjuntas, cobranças pontuais, envolvimento de outros órgãos, como Ministério Público e Poder Judiciário, e objetivos definidos e pré-estabelecidos, atrelados a contrapartidas federais, aproveitando as experiências dos Conselhos Estaduais das Unidades Federativas que já realizaram trabalhos de sucesso neste sentido?
2. Educação de trânsito nas escolas
Um dos assuntos que mais se discute sobre o trânsito é a inclusão ou não do tema “Educação de trânsito nas escolas”, desde a conversa em redes sociais de grupos formados por profissionais da área até a opinião comum de quem se dispõe a dar palpites sobre o tema. Por que até hoje não se parou apenas para cobrar o disposto no artigo 315 do CTB? “O Ministério da Educação e do Desporto, mediante proposta do CONTRAN, deverá, no prazo de duzentos e quarenta dias contado da publicação, estabelecer o currículo com conteúdo programático relativo à segurança e à educação de trânsito, a fim de atender o disposto neste Código”. Este é o primeiro passo. Depois do currículo proposto pelo Contran, começaremos a cumprir o Capítulo VI, em conjunto com o Ministério da Educação, tudo bem?
3. Aplicação do dinheiro arrecadado com multas de trânsito
Nosso objetivo é que haja MAIS VIDA NO TRÂNSITO, correto? Para isso, as pessoas precisam cumprir a lei, dirigindo com cuidado e atenção, respeitando os demais usuários das vias e os seus próprios limites, sim? Isto significa MENOS MULTA.
Se estivermos de acordo com o raciocínio acima, nenhum órgão de trânsito deve subsistir dependendo do dinheiro arrecadado com multa de trânsito. E é por este motivo que este dinheiro, QUANDO EXISTIR, deve ser utilizado exclusivamente na melhoria do próprio trânsito - é o que estabelece o artigo 320 do CTB, cujo § 2º, inclusive, determina publicação, na internet, dos dados da receita e sua destinação.
Isto PRECISA ser cobrado pelo Contran de TODOS os órgãos de trânsito, a começar pelo próprio Governo Federal, que deve dar o exemplo, promovendo o descontingenciamento do FUNSET – Fundo Nacional de Segurança e Educação de Trânsito.
4. Inspeção veicular de segurança
A inspeção veicular de segurança é OBRIGATÓRIA pelo artigo 104 do Código de Trânsito e deveria ser realizada como condição para que os veículos continuassem a circular no território brasileiro; todavia, até hoje, o que vemos é que existem vários veículos sem quaisquer condições de segurança que continuam nas vias e cujos proprietários conseguem providenciar anualmente o licenciamento, simplesmente porque a inspeção não tem sido cobrada.
E por qual motivo não tem ocorrido a inspeção? Do ponto de vista, exclusivamente, normativo, pela ausência da norma, uma vez que a Resolução do Contran n. 84/98, que tratava do tema, foi suspensa pela Resolução n. 107/99. Mais recentemente, houve sua revogação pela Resolução n. 716/17, a qual determinava a implantação da inspeção até final de 2019, mas também foi suspensa, POR PRAZO INDETERMINADO, pela Deliberação n. 170/18.
Infelizmente, não tenho conhecimento dos motivos que estão por trás da decisão que levou a este quadro caótico, porém me parece que a inspeção veicular de segurança é um problema sério que mereceria uma atenção do Governo federal, já que VEÍCULOS MAIS SEGUROS constituem justamente um dos pilares da Década de Ações pela Segurança viária.
5. Capacitação e supervisão do trabalho executado por agentes de trânsito
Os órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviários dos Estados e dos Municípios não possuem uma padronização única quanto à designação dos seus agentes de trânsito, tendo em vista que, diante da autonomia do ente federativo, é possível que seja criado um cargo ou emprego específico ou realizado convênio com a Polícia Militar (nos termos do artigo 23, inciso III, do CTB) ou, ainda, mais recentemente, com a Guarda Municipal (artigo 5º, VI, da Lei n. 13.022/14).
Alguns órgãos e entidades de trânsito, entretanto, simplesmente desviam servidores de outras funções para exercerem as atividades de agentes de trânsito, o que considero irregular, por contrariar a exigência constitucional de concurso público específico para investidura em cargo ou emprego público (artigo 37, II, CF/88).
Erros deste tipo ocorrem aos montes. E falta uma supervisão constante por parte do Sistema Nacional de Trânsito...
Além disso, o Denatran publicou a Portaria n. 94/17, instituindo o Curso de formação e atualização para agente de trânsito, igualmente havendo a necessidade de COBRANÇA, principalmente quanto à aplicação do contido no Manual Brasileiro de Fiscalização de Trânsito.
6. Capacitação e supervisão do trabalho executado por julgadores de recursos
Por incrível que pareça, os julgadores de recursos de trânsito NÃO PRECISAM comprovar, necessariamente, conhecimento na área de trânsito. A Resolução do Contran n. 357/10, que estabelece as DIRETRIZES para o Regimento interno das Juntas Administrativas de Recursos de Infrações, ao tratar da composição das JARIs, prevê que, ao menos um integrante, deve ter “conhecimento na área de trânsito com, no mínimo, nível médio de escolaridade”, ou seja, apenas um e somente isso.
Se o Regimento interno da JARI não trouxer nenhuma outra inovação, ficará só nesta exigência. É claro que, em alguns órgãos, existe até mesmo processo seletivo, mas é EXCEÇÃO.
O que vemos, infelizmente, é que existem julgadores de recursos que NÃO CONHECEM adequadamente a legislação de trânsito e nos fazem passar vergonha, literalmente, pois não garantem o direito do cidadão de SER MULTADO CORRETAMENTE.
O órgão coordenador do Sistema Nacional de Trânsito precisa CONTROLAR o processo!
7. Formação de condutores e acompanhamento do processo de EXAME
A Resolução n. 168/04 é, de longe, a mais RETALHADA de todas as Resoluções. Recentemente, após várias audiências públicas, sugestões de diversos profissionais e muitos debates, com uma proposta de reformulação de todo o processo de formação de condutores, o Conselho Nacional resolveu retirar a nova Resolução de pauta e não se falou mais no assunto.
Além de melhoria na formação de condutores, para que tenhamos motoristas e motociclistas mais preparados e conscientes de seu papel no trânsito, penso que há algo mais IMPORTANTE e até mesmo mais PRIORITÁRIO a se CONTROLAR e SUPERVISIONAR com EXTREMO RIGOR, que é o processo de EXAME, seja para que as regras adotadas se pautem pela LEGALIDADE e IMPESSOALIDADE, seja para que não ocorram atos de CORRUPÇÃO, infelizmente ainda comuns pelo Brasil afora (mesmo que não seja REGRA, a EXCEÇÃO contamina o processo) e que despejam motoristas imprudentes nas vias públicas: são criminosos que entregam ao trânsito outros potenciais criminosos do trânsito, em um círculo vicioso que precisa ser rompido.
De nada adianta publicar 745 Resoluções, se as pessoas não conhecem nem 10% disso e se estas simples 7 ideias ainda nem sequer são realidade em nosso país. Que 2019 seja DIFERENTE!
Fica aqui minha contribuição: MENOS Resolução e MAIS Solução!!!
São Paulo, 23 de novembro de 2018.
JULYVER MODESTO DE ARAUJO, Capitão da Polícia Militar de São Paulo, com atuação no policiamento de trânsito urbano desde 1996; Conselheiro do CETRAN/SP desde 2003; Mestre em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública pelo Centro de Altos Estudos de Segurança da PMESP; Mestre em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade Católica - PUC/SP; Especialista em Direito Público pela Escola Superior do Ministério Público de SP; Coordenador de Cursos, Professor, Palestrante e Autor de livros e artigos sobre trânsito.
